Hoe komt Nederland uit de onderwijscrisis? Vijf lessen uit het buitenland
Dagelijks twintig minuten vrij lezen, leerlingen met een beperking of achterstand gewoon in de klas en vrijwel volledige vrijheid voor docenten – Ierland, Portugal en Estland pakten onderwijsproblemen anders aan dan Nederland. Met succes, leerde Follow the Money deze zomer. Vandaag de conclusie van deze serie: wat kan Nederland leren van het onderwijs over de grens?
Dit stuk in 1 minuut
– Deze zomer was het nieuwe kabinet druk bezig met het invullen van de plannen in het regeerakkoord, dat volgende week moet verschijnen. Onderwijsminister Eppo Bruins (NSC) en staatssecretaris Primair en Voortgezet Onderwijs Mariëlle Paul (VVD) staan voor een aantal grote uitdagingen op onderwijsgebied.
– De problemen in het onderwijs zijn inmiddels niet meer op één hand te tellen: grote lerarentekorten, het aantal leerlingen op het speciaal onderwijs neemt toe, de taal-, lees- en rekenvaardigheid kelderen, kennis over burgerschap loopt terug, de kansenongelijkheid groeit, net als het aantal thuiszitters, en er zijn talloze losse doelsubsidies zonder duidelijke verantwoording.
– Nederland is niet het enige land dat met grote onderwijsproblemen worstelt. Maar veel andere landen zijn succesvoller in het aanpakken ervan dan wij. Daarom bezocht Follow the Money deze zomer drie landen om te ontdekken wat Nederland kan leren van het onderwijs aldaar: Ierland, Portugal en Estland.
– In deel 1 onderzochten we hoe Ierland de leesvaardigheid van scholieren op topniveau bracht. Deel 2 gaat over inclusief onderwijs in Portugal. Eind juli verscheen deel 3, over de rol van de docent in Estland.
‘We hechten veel belang aan de betrokkenheid van de gemeenschap bij ons onderwijs,’ vertelde de schooldirecteur António Castel-Branco in juni tijdens een rondleiding op zijn school net buiten Lissabon. Portugese scholen vallen onder agrupamentos de escolas; scholengroepen waarin leraren, ouders en leden van de gemeenschap samen nadenken over de inrichting van het onderwijs.
In tegenstelling tot de zelfstandig opererende schoolbesturen in Nederland zijn de agrupamentos direct onderdeel van de overheid en gebonden aan strikte regels bij het nemen van financiële beslissingen. Schoolgebouwen zijn eigendom van de overheid en het ministerie gaat zelfs over de werving van docenten.
Ook in Estland en Ierland bleek de manier waarop ons onderwijs is georganiseerd lastig uit te leggen. Een extra laag tussen het ministerie en de school die vrijwel alle verantwoordelijkheid draagt én de financiële middelen beheert? Dat kennen ze niet over de grens.
Ook de OESO, die veel vergelijkend onderzoek doet naar onderwijs in verschillende landen, lijkt de rol van de Nederlandse schoolbesturen niet volledig te begrijpen. Ze concludeerde in 2018 namelijk dat scholen in Nederland verreweg het meeste autonomie hebben van alle onderzochte landen, maar maakt daarin geen onderscheid tussen scholen en besturen. Scholen in Nederland hebben namelijk weinig te zeggen en zijn formeel zelfs niet verantwoordelijk voor de leskwaliteit. De autonomie ligt dus vooral bij de schoolbestuurders.
De machtige bestuurslaag is niet het enige verschil tussen het onderwijs in Nederland en andere landen. Daarom reisde Follow the Money deze zomer af naar drie Europese landen, die vergelijkbare onderwijsproblemen geheel anders te lijf gaan. Met resultaat: Ierse leerlingen klommen na een dramatische uitslag op het internationale Pisa-onderzoek in 2009 op tot de beste lezers van Europa, in Estland staan relatief veel hoogopgeleide leraren voor de klas en Portugal wist het speciaal onderwijs vrijwel geheel af te schaffen.
Wat kan Nederland daarvan leren? En hoe haalbaar zijn die oplossingen in Nederlandse context?
**1. Geef schoolbesturen minder macht**
Nederlandse schoolbesturen zijn door de jaren heen steeds verder uitgedijd; een koepel met tientallen scholen is inmiddels geen uitzondering meer. Naast het bewaken van de onderwijskwaliteit bestaat het takenpakket van besturen onder meer uit huisvesting, personeelsbeleid en financiën. Bestuurders krijgen namelijk het geld op hun rekening, en bepalen hoe zij dit verdelen onder hun scholen.
Hoewel ook in andere landen scholen zich verenigen, hebben schoolbestuurders nergens zoveel verantwoordelijkheden als bij ons. Of Nederland daarmee een effectief systeem heeft opgetuigd, wordt vanuit vele hoeken betwist. De machtige bestuurslaag zou te ver van de werkvloer af staan met als resultaat: te veel bureaucratie en te weinig inspraak door leraren en schoolleiders.
Ook de financiële vrijheid krijgt regelmatig kritiek. Bestuurders ontvangen ieder jaar het vaste bedrag per leerling (de lumpsum) en mogen zelf bepalen of zij dit uitgeven aan docenten, gebouwen of een schoolplein. Dat geld komt lang niet allemaal in de klas terecht, maar wordt massaal opgepot, schreef Follow the Money eerder. Daarnaast stellen critici dat schoolleiders beter dan bestuurders weten waar het geld het hardst nodig is.
Voormalig onderwijsminister Dennis Wiersma (VVD) pleitte daarom voor een verandering: hij wilde de besturen minder machtig maken en de lumpsum onder de loep nemen. Zijn opvolger en partijgenoot Mariëlle Paul zette die missie voort. In april stuurde ze een brief naar de Tweede Kamer waarin ze concludeerde dat de huidige manier van financieren niet effectief is en dat leraren, schoolleiders én schoolbesturen er ontevreden over zijn.
In de brief formuleerde Paul drie alternatieve manieren, variërend van een scenario waarin alle macht bij de besturen ligt tot een scenario waarin de bestuurslaag verdwijnt en scholen zelf weer volledig verantwoordelijk worden. Een middenweg lijkt Paul de beste optie, schrijft ze in de brief: ‘Dat is een forse stimulans om de school, en daarbinnen de leraar en schoolleider, een stevige positie te geven.’
Het is volgens onderwijsadviseur Dorien Zevenbergen in het onderwijs ‘allang niet meer controversieel’ om te stellen dat het bestuurssysteem op de schop moet. ‘Mensen beginnen te wennen aan het idee dat de machtige bestuurslaag niet ideaal is.’ Over de manier waarop het wél moet, verschillen de meningen. ‘Persoonlijk denk ik dat het ook kan zonder schoolbestuurders, onder andere omdat hun taken en verantwoordelijkheden vaag zijn,’ zegt Zevenbergen. ‘Een enkele bestuurder staat voor de klas en buigt zich over het onderwijs, maar de meesten zitten alleen op kantoor.’
Senator Paul van Meenen (D66) denkt dat het weghalen van de bestuurslaag ‘een te grote stap’ is. ‘Maar ze moeten wel minder macht krijgen. De besturen zijn ooit in het leven geroepen om administratieve lasten bij scholen weg te halen, maar hebben zich steeds meer verheven. Uiteindelijk bepaalt het schoolpersoneel de onderwijskwaliteit, en daarom vind ik dat scholen het geld van de overheid moeten krijgen, en de verantwoordelijkheid. Besturen kunnen dan andere taken op zich nemen, zoals de administratie en huisvesting.’
Daar sluiten Tamar van Gelder en Jelmer Evers, bestuurders bij de Algemene Onderwijsbond (AOb), zich bij aan. ‘De besturen zouden zich veel meer op faciliterende taken moeten richten, op de bedrijfsvoering,’ zegt Evers. ‘Maar ze hebben de afgelopen jaren een enorm grote broek aangetrokken omdat ze formeel eindverantwoordelijk waren.’ Waar de verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit dan heen moet? ‘Terug naar de scholen. Zij moeten in staat worden gesteld om het onderwijs zelf in te richten.’
Ook de Onderwijsraad ziet dat er iets moet veranderen aan de huidige situatie, omdat er ‘wisselende en tegenstrijdige beelden leven bij de overheid, in de politiek en in de samenleving over het waarom van schoolbesturen, hun rol en verantwoordelijkheden.’ In september vorig jaar publiceerde het adviesorgaan een rapport over de rol van besturen, waarin het concludeert dat schoolbesturen ‘een onmisbare rol’ spelen, maar dat de verhoudingen verstoord zijn geraakt.
Volgens Henk Hagoort, bestuurder van de VO-raad, de belangenbehartiger van de besturen in het voortgezet onderwijs, is het geen goed idee om de bestuurslaag weg te halen. ‘Dan moet je het bevoegd gezag bij scholen beleggen, daarmee krijg je alleen in het middelbaar onderwijs al 1500 besturen en het is niet bewezen dat de onderwijskwaliteit daar beter van wordt.’ Hij vindt het wel verstandig om de verschillende rollen binnen het onderwijs goed tegen het licht te houden, omdat daar de afgelopen jaren veel onduidelijkheid over is geweest.
‘We moeten duidelijke afspraken maken over wat er op school- en bestuursniveau gebeurt. De positie van leraren in het geheel kan zeker versterkt worden, al vereist dat wel dat leraren zich beter gaan verenigen.’ Uiteindelijk gaat het volgens Hagoort vooral om het afbakenen van taken en het respecteren van die taakverdeling. ‘Het gebeurt nu te vaak dat we elkaars rol ter discussie stellen in plaats van dat we samenwerken.’
1 Comment
Hoe komt Nederland uit de onderwijscrisis? Vijf lessen uit het buitenland
Dagelijks twintig minuten vrij lezen, leerlingen met een beperking of achterstand gewoon in de klas en vrijwel volledige vrijheid voor docenten – Ierland, Portugal en Estland pakten onderwijsproblemen anders aan dan Nederland. Met succes, leerde Follow the Money deze zomer. Vandaag de conclusie van deze serie: wat kan Nederland leren van het onderwijs over de grens?
Dit stuk in 1 minuut
– Deze zomer was het nieuwe kabinet druk bezig met het invullen van de plannen in het regeerakkoord, dat volgende week moet verschijnen. Onderwijsminister Eppo Bruins (NSC) en staatssecretaris Primair en Voortgezet Onderwijs Mariëlle Paul (VVD) staan voor een aantal grote uitdagingen op onderwijsgebied.
– De problemen in het onderwijs zijn inmiddels niet meer op één hand te tellen: grote lerarentekorten, het aantal leerlingen op het speciaal onderwijs neemt toe, de taal-, lees- en rekenvaardigheid kelderen, kennis over burgerschap loopt terug, de kansenongelijkheid groeit, net als het aantal thuiszitters, en er zijn talloze losse doelsubsidies zonder duidelijke verantwoording.
– Nederland is niet het enige land dat met grote onderwijsproblemen worstelt. Maar veel andere landen zijn succesvoller in het aanpakken ervan dan wij. Daarom bezocht Follow the Money deze zomer drie landen om te ontdekken wat Nederland kan leren van het onderwijs aldaar: Ierland, Portugal en Estland.
– In deel 1 onderzochten we hoe Ierland de leesvaardigheid van scholieren op topniveau bracht. Deel 2 gaat over inclusief onderwijs in Portugal. Eind juli verscheen deel 3, over de rol van de docent in Estland.
‘We hechten veel belang aan de betrokkenheid van de gemeenschap bij ons onderwijs,’ vertelde de schooldirecteur António Castel-Branco in juni tijdens een rondleiding op zijn school net buiten Lissabon. Portugese scholen vallen onder agrupamentos de escolas; scholengroepen waarin leraren, ouders en leden van de gemeenschap samen nadenken over de inrichting van het onderwijs.
In tegenstelling tot de zelfstandig opererende schoolbesturen in Nederland zijn de agrupamentos direct onderdeel van de overheid en gebonden aan strikte regels bij het nemen van financiële beslissingen. Schoolgebouwen zijn eigendom van de overheid en het ministerie gaat zelfs over de werving van docenten.
Ook in Estland en Ierland bleek de manier waarop ons onderwijs is georganiseerd lastig uit te leggen. Een extra laag tussen het ministerie en de school die vrijwel alle verantwoordelijkheid draagt én de financiële middelen beheert? Dat kennen ze niet over de grens.
Ook de OESO, die veel vergelijkend onderzoek doet naar onderwijs in verschillende landen, lijkt de rol van de Nederlandse schoolbesturen niet volledig te begrijpen. Ze concludeerde in 2018 namelijk dat scholen in Nederland verreweg het meeste autonomie hebben van alle onderzochte landen, maar maakt daarin geen onderscheid tussen scholen en besturen. Scholen in Nederland hebben namelijk weinig te zeggen en zijn formeel zelfs niet verantwoordelijk voor de leskwaliteit. De autonomie ligt dus vooral bij de schoolbestuurders.
De machtige bestuurslaag is niet het enige verschil tussen het onderwijs in Nederland en andere landen. Daarom reisde Follow the Money deze zomer af naar drie Europese landen, die vergelijkbare onderwijsproblemen geheel anders te lijf gaan. Met resultaat: Ierse leerlingen klommen na een dramatische uitslag op het internationale Pisa-onderzoek in 2009 op tot de beste lezers van Europa, in Estland staan relatief veel hoogopgeleide leraren voor de klas en Portugal wist het speciaal onderwijs vrijwel geheel af te schaffen.
Wat kan Nederland daarvan leren? En hoe haalbaar zijn die oplossingen in Nederlandse context?
**1. Geef schoolbesturen minder macht**
Nederlandse schoolbesturen zijn door de jaren heen steeds verder uitgedijd; een koepel met tientallen scholen is inmiddels geen uitzondering meer. Naast het bewaken van de onderwijskwaliteit bestaat het takenpakket van besturen onder meer uit huisvesting, personeelsbeleid en financiën. Bestuurders krijgen namelijk het geld op hun rekening, en bepalen hoe zij dit verdelen onder hun scholen.
Hoewel ook in andere landen scholen zich verenigen, hebben schoolbestuurders nergens zoveel verantwoordelijkheden als bij ons. Of Nederland daarmee een effectief systeem heeft opgetuigd, wordt vanuit vele hoeken betwist. De machtige bestuurslaag zou te ver van de werkvloer af staan met als resultaat: te veel bureaucratie en te weinig inspraak door leraren en schoolleiders.
Ook de financiële vrijheid krijgt regelmatig kritiek. Bestuurders ontvangen ieder jaar het vaste bedrag per leerling (de lumpsum) en mogen zelf bepalen of zij dit uitgeven aan docenten, gebouwen of een schoolplein. Dat geld komt lang niet allemaal in de klas terecht, maar wordt massaal opgepot, schreef Follow the Money eerder. Daarnaast stellen critici dat schoolleiders beter dan bestuurders weten waar het geld het hardst nodig is.
Voormalig onderwijsminister Dennis Wiersma (VVD) pleitte daarom voor een verandering: hij wilde de besturen minder machtig maken en de lumpsum onder de loep nemen. Zijn opvolger en partijgenoot Mariëlle Paul zette die missie voort. In april stuurde ze een brief naar de Tweede Kamer waarin ze concludeerde dat de huidige manier van financieren niet effectief is en dat leraren, schoolleiders én schoolbesturen er ontevreden over zijn.
In de brief formuleerde Paul drie alternatieve manieren, variërend van een scenario waarin alle macht bij de besturen ligt tot een scenario waarin de bestuurslaag verdwijnt en scholen zelf weer volledig verantwoordelijk worden. Een middenweg lijkt Paul de beste optie, schrijft ze in de brief: ‘Dat is een forse stimulans om de school, en daarbinnen de leraar en schoolleider, een stevige positie te geven.’
Het is volgens onderwijsadviseur Dorien Zevenbergen in het onderwijs ‘allang niet meer controversieel’ om te stellen dat het bestuurssysteem op de schop moet. ‘Mensen beginnen te wennen aan het idee dat de machtige bestuurslaag niet ideaal is.’ Over de manier waarop het wél moet, verschillen de meningen. ‘Persoonlijk denk ik dat het ook kan zonder schoolbestuurders, onder andere omdat hun taken en verantwoordelijkheden vaag zijn,’ zegt Zevenbergen. ‘Een enkele bestuurder staat voor de klas en buigt zich over het onderwijs, maar de meesten zitten alleen op kantoor.’
Senator Paul van Meenen (D66) denkt dat het weghalen van de bestuurslaag ‘een te grote stap’ is. ‘Maar ze moeten wel minder macht krijgen. De besturen zijn ooit in het leven geroepen om administratieve lasten bij scholen weg te halen, maar hebben zich steeds meer verheven. Uiteindelijk bepaalt het schoolpersoneel de onderwijskwaliteit, en daarom vind ik dat scholen het geld van de overheid moeten krijgen, en de verantwoordelijkheid. Besturen kunnen dan andere taken op zich nemen, zoals de administratie en huisvesting.’
Daar sluiten Tamar van Gelder en Jelmer Evers, bestuurders bij de Algemene Onderwijsbond (AOb), zich bij aan. ‘De besturen zouden zich veel meer op faciliterende taken moeten richten, op de bedrijfsvoering,’ zegt Evers. ‘Maar ze hebben de afgelopen jaren een enorm grote broek aangetrokken omdat ze formeel eindverantwoordelijk waren.’ Waar de verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit dan heen moet? ‘Terug naar de scholen. Zij moeten in staat worden gesteld om het onderwijs zelf in te richten.’
Ook de Onderwijsraad ziet dat er iets moet veranderen aan de huidige situatie, omdat er ‘wisselende en tegenstrijdige beelden leven bij de overheid, in de politiek en in de samenleving over het waarom van schoolbesturen, hun rol en verantwoordelijkheden.’ In september vorig jaar publiceerde het adviesorgaan een rapport over de rol van besturen, waarin het concludeert dat schoolbesturen ‘een onmisbare rol’ spelen, maar dat de verhoudingen verstoord zijn geraakt.
Volgens Henk Hagoort, bestuurder van de VO-raad, de belangenbehartiger van de besturen in het voortgezet onderwijs, is het geen goed idee om de bestuurslaag weg te halen. ‘Dan moet je het bevoegd gezag bij scholen beleggen, daarmee krijg je alleen in het middelbaar onderwijs al 1500 besturen en het is niet bewezen dat de onderwijskwaliteit daar beter van wordt.’ Hij vindt het wel verstandig om de verschillende rollen binnen het onderwijs goed tegen het licht te houden, omdat daar de afgelopen jaren veel onduidelijkheid over is geweest.
‘We moeten duidelijke afspraken maken over wat er op school- en bestuursniveau gebeurt. De positie van leraren in het geheel kan zeker versterkt worden, al vereist dat wel dat leraren zich beter gaan verenigen.’ Uiteindelijk gaat het volgens Hagoort vooral om het afbakenen van taken en het respecteren van die taakverdeling. ‘Het gebeurt nu te vaak dat we elkaars rol ter discussie stellen in plaats van dat we samenwerken.’